據(jù)國(guó)家安監(jiān)總局消息,，按照國(guó)家發(fā)展改革委開(kāi)展“十一五”規(guī)劃工作總體部署,，總局組織有關(guān)單位經(jīng)過(guò)深入調(diào)查、重點(diǎn)研究,、專家論證,、廣泛征求相關(guān)部門和社會(huì)各界意見(jiàn),，編制完成了《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》，與《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》,、《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》進(jìn)一步銜接后,，經(jīng)國(guó)家安全監(jiān)管總局局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)，于2007年2月17日以安監(jiān)管規(guī)劃[2007]41號(hào)文件正式印發(fā),。
煤礦安全是安全生產(chǎn)工作的重中之重,。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視煤礦安全生產(chǎn)工作,，“十五”時(shí)期相繼采取了一系列重大舉措,，使煤礦安全生產(chǎn)工作不斷加強(qiáng)，煤礦安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn),，但安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻,。“十一五”時(shí)期,，是煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變以及遏制煤礦重特大事故的重要時(shí)期，迫切需要對(duì)煤礦安全生產(chǎn)工作做出統(tǒng)籌規(guī)劃和總體部署,。
《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》是國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》的重要組成部分,，也是建國(guó)以來(lái)從國(guó)家層面組織編制的第一部煤礦安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，是指導(dǎo)“十一五”時(shí)期煤礦安全生產(chǎn)的指導(dǎo)性文件,。該規(guī)劃貫穿了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和堅(jiān)持安全發(fā)展的戰(zhàn)略思想,；提出的指導(dǎo)思想、目標(biāo),、主要任務(wù),、保障措施和重點(diǎn)工程符合煤炭工業(yè)安全發(fā)展；思路清晰,，目標(biāo)明確,，內(nèi)容細(xì)致,，具有較高的戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性,。
煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃
根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》,，依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕2號(hào))，以及《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕53號(hào)),，制定本規(guī)劃,。
一、煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀與問(wèn)題
“十五”時(shí)期,，黨和政府在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域采取了一系列重大舉措,，加強(qiáng)了煤礦安全生產(chǎn)工作。加快了煤礦安全法制建設(shè),，頒布實(shí)施了一系列煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn),；進(jìn)一步完善了煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制，加大了監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法力度,；開(kāi)展了煤礦安全專項(xiàng)治理整頓,，關(guān)閉了大量不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦；加大了煤礦安全投入,，國(guó)家共安排國(guó)債資金89億元支持國(guó)有重點(diǎn)煤礦進(jìn)行安全技術(shù)改造,，制定和實(shí)施了一些有利于煤礦安全生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)政策；嚴(yán)肅查處事故背后的腐敗,，清理糾正國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦,。
經(jīng)過(guò)多方努力，“十五”時(shí)期,，在煤炭產(chǎn)量快速增長(zhǎng)的情況下,，煤礦安全生產(chǎn)狀況保持了總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì),。煤礦百萬(wàn)噸死亡率由“九五”時(shí)期的平均每年5.19,，下降到“十五”時(shí)期的平均每年3.93；煤礦事故起數(shù)由“九五”時(shí)期的平均每年4241起,，下降到“十五”時(shí)期的平均每年3703起,；事故死亡人數(shù)由“九五”時(shí)期的平均每年7619人，下降到“十五”時(shí)期的平均每年6213人,。煤礦安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn),，安全生產(chǎn)水平得到較大的提高。
(一)煤礦安全生產(chǎn)狀況
“十五”時(shí)期,，煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定,、趨向好轉(zhuǎn)，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻,，安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)表明：煤礦事故在工礦商貿(mào)企業(yè)中最嚴(yán)重,，重特大事故多發(fā),，職業(yè)危害嚴(yán)重。
一是煤礦事故在工礦商貿(mào)企業(yè)中最嚴(yán)重,�,！笆濉睍r(shí)期，工礦商貿(mào)企業(yè)共發(fā)生事故68805起,、死亡77158人，其中,，煤礦共發(fā)生事故18516起,、死亡31064人,分別占工礦商貿(mào)企業(yè)事故起數(shù)和死亡人數(shù)的26.91%和40.26%。
二是重特大事故多發(fā),�,！笆濉睍r(shí)期，全國(guó)煤礦共發(fā)生一次死亡3-9人重大事故1398起,，平均每年發(fā)生280起,，占全國(guó)各類重大事故起數(shù)的11%；發(fā)生一次死亡10-29人特大事故214起,，平均每年發(fā)生43起,，占全國(guó)各類特大事故起數(shù)的36%；發(fā)生一次死亡30人以上特別重大事故42起,，平均每年發(fā)生8起,，占全國(guó)各類特別重大事故起數(shù)的58%。
三是煤礦職業(yè)危害嚴(yán)重,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，全國(guó)煤礦塵肺病患者達(dá)30萬(wàn)人，占全國(guó)塵肺病患者50%左右,。僅國(guó)有重點(diǎn)煤礦每年新增塵肺病患者近5000例,，平均每年死亡2500人以上；地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦至今尚未建立報(bào)告制度,。目前農(nóng)民工已成為職業(yè)危害的主要受害群體,。煤礦塵肺病每年造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)十億元。
四是與世界主要采煤國(guó)家安全生產(chǎn)水平相比差距大,�,！笆濉睍r(shí)期，煤礦百萬(wàn)噸死亡率由2001年的5.07下降到2005年的2.81,，下降了45%,，但與先進(jìn)采煤國(guó)家相比差距還很大。2005年,，我國(guó)煤炭產(chǎn)量約占全球的37%,，事故死亡人數(shù)則占近80%,，煤礦百萬(wàn)噸死亡率約為美國(guó)的70倍、南非的17倍,、波蘭的10倍,、俄羅斯和印度的7倍。嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)狀況不僅嚴(yán)重威脅著人民群眾生命安全和健康,，也影響到社會(huì)和諧及國(guó)際形象,。
(二)煤礦地質(zhì)條件及自然災(zāi)害狀況
我國(guó)煤礦絕大多數(shù)是井工礦井，地質(zhì)條件復(fù)雜,，災(zāi)害類型多,，分布面廣，在世界各主要產(chǎn)煤國(guó)家中開(kāi)采條件最差,、災(zāi)害最嚴(yán)重,。
地質(zhì)條件,。在國(guó)有重點(diǎn)煤礦中,，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜或極其復(fù)雜的煤礦占36%，地質(zhì)構(gòu)造簡(jiǎn)單的煤礦占23%,。據(jù)調(diào)查,，大中型煤礦平均開(kāi)采深度456米，采深大于600米的礦井產(chǎn)量占28.5%,。小煤礦平均采深196米,，采深超過(guò)300米的礦井產(chǎn)量占14.5%。
瓦斯災(zāi)害,。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中,，高瓦斯礦井占21.0%；煤與瓦斯突出礦井占21.3%,；低瓦斯礦井占57.7%,。地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井占15%,。隨著開(kāi)采深度的增加,，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井的比例還會(huì)增加,。
水害,。我國(guó)煤礦水文地質(zhì)條件較為復(fù)雜。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中,，水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜或極復(fù)雜的礦井占27%,，屬于簡(jiǎn)單的礦井占34%。地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中，水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜或極復(fù)雜的礦井占8.5%,。我國(guó)煤礦水害普遍存在,，大中型煤礦有500多個(gè)工作面受水害威脅。在近2萬(wàn)處小煤礦中,，有突水危險(xiǎn)的礦井900多處,，占總數(shù)的4.6%。
自然發(fā)火危害,。我國(guó)具有自然發(fā)火危險(xiǎn)的煤礦所占比例大,、覆蓋面廣。大中型煤礦中,，自然發(fā)火危險(xiǎn)程度嚴(yán)重或較嚴(yán)重(Ⅰ,、II、III,、Ⅳ級(jí))的煤礦占72.9%。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中,，具有自然發(fā)火危險(xiǎn)的礦井占47.3%,。小煤礦中，具有自然發(fā)火危險(xiǎn)的礦井占85.3%,。由于煤層自燃,，我國(guó)每年損失煤炭資源2億噸左右。
煤塵災(zāi)害,。我國(guó)煤礦具有煤塵爆炸危險(xiǎn)的礦井普遍存在,。全國(guó)煤礦中，具有煤塵爆炸危險(xiǎn)的礦井占煤礦總數(shù)的60%以上,，煤塵爆炸指數(shù)在45%以上的煤礦占16.3%,。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中具有煤塵爆炸危險(xiǎn)性的煤礦占87.4%，其中具有強(qiáng)爆炸性的占60%以上,。
頂板災(zāi)害,。我國(guó)煤礦頂板條件差異較大。多數(shù)大中型煤礦頂板屬于Ⅱ類(局部不平),、Ⅲ類(裂隙比較發(fā)育),，Ⅰ類(平整)頂板約占11%，Ⅳ類,、Ⅴ類(破碎,、松軟)頂板約占5%。
沖擊地壓,。中國(guó)是世界上除德國(guó),、波蘭以外煤礦沖擊地壓危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。大中型煤礦中具有沖擊地壓危險(xiǎn)的煤礦47處,占5.16%。隨著開(kāi)采深度的增加,，現(xiàn)有沖擊地壓礦井的沖擊頻率和強(qiáng)度在不斷增加,，還有少數(shù)無(wú)明顯沖擊地壓的礦井也將逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。
熱害,。熱害已成為我國(guó)礦井的新災(zāi)害,。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中有70多處礦井采掘工作面溫度超過(guò)26℃，其中30多處礦井采掘工作面溫度超過(guò)30℃,，最高達(dá)37℃,。隨著開(kāi)采深度的增加，礦井熱害日趨嚴(yán)重,。
(三)煤礦事故特征
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故多發(fā),。2005年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦共發(fā)生事故2480起,、死亡4384人,，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占全國(guó)煤礦事故總起數(shù)和死亡人數(shù)的75%、73%,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦百萬(wàn)噸死亡率5.53,，分別是國(guó)有重點(diǎn)煤礦的5.8倍和地方國(guó)有煤礦的2.8倍。
二是國(guó)有重點(diǎn)煤礦事故傷亡程度大,。國(guó)有重點(diǎn)煤礦特大事故所占比重大,。2005年，國(guó)有重點(diǎn)煤礦發(fā)生一次死亡10人以上特大及特別重大事故9起,、死亡527人,，占國(guó)有重點(diǎn)煤礦總死亡人數(shù)的53.6%，平均每起死亡59人,。2004～2005年,，在全國(guó)煤礦發(fā)生的6起一次死亡100人以上的事故中，國(guó)有重點(diǎn)煤礦4起,，平均每起死亡175人,；鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦2起，平均每起死亡115人,。
三是瓦斯,、水害重特大事故比例高。2005年,，在全國(guó)煤礦一次死亡3人以上的事故中,，瓦斯事故158起，占58.9%,，居第一位,；水害事故46起，占17.2%，居第二位,。在全國(guó)煤礦一次死亡10人以上的事故中,，瓦斯事故40起，占69.0%,，水害事故13起,，占22.4%。
四是頂板事故總量大,。2005年,，全國(guó)煤礦共發(fā)生頂板事故1805起，占全國(guó)煤礦事故起數(shù)的55%,，居第一位,；死亡2058人，占全國(guó)煤礦總死亡人數(shù)的34.7%,，僅次于瓦斯災(zāi)害,，居第二位。
五是非法與違法礦井,、基建與技改礦井和改制礦井特大事故多,。2005年，非法與違法礦井發(fā)生特大事故18起,，占特大事故總數(shù)的31.0%；基建與技改礦井發(fā)生特大事故15起,，占特大事故總數(shù)的25.9%,；改制礦井發(fā)生特大事故13起，占特大事故總數(shù)的22.4%,。
(四)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻的主要原因
一是企業(yè)超能力,、超強(qiáng)度、超定員組織生產(chǎn)問(wèn)題突出,。在傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下,，隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,，必然對(duì)煤,、電、油,、原材料和交通運(yùn)輸形成巨大需求,，使煤礦企業(yè)產(chǎn)生超產(chǎn)沖動(dòng)、負(fù)重爬坡,，在安全投入,、安全基礎(chǔ)設(shè)施、安全管理相對(duì)滯后，甚至不顧安全生產(chǎn)條件冒險(xiǎn)生產(chǎn),，導(dǎo)致事故頻繁發(fā)生,。近年來(lái)發(fā)生的礦難，重要原因之一就是嚴(yán)重超能力,、超強(qiáng)度,、超定員開(kāi)采。
二是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí),。部分煤礦企業(yè)法定代表人沒(méi)有履行安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的職責(zé),，安全生產(chǎn)責(zé)任不落實(shí)；部分企業(yè)安全管理體系和規(guī)章制度不健全,，安全投入,、勞動(dòng)用工、設(shè)備管理,、教育培訓(xùn),、技術(shù)和現(xiàn)場(chǎng)管理、領(lǐng)導(dǎo)干部帶班下井等一系列安全管理制度沒(méi)有落實(shí)到實(shí)處,，違章指揮,、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律現(xiàn)象大量存在,。
三是行業(yè)管理弱化,。目前多數(shù)地方撤消或合并了煤炭管理機(jī)構(gòu)，部分地方煤炭管理機(jī)構(gòu)降格,，行業(yè)管理職能分散,，管理力量薄弱，煤炭開(kāi)發(fā)建設(shè),、資源管理,、產(chǎn)業(yè)政策、科學(xué)研究,、技術(shù)推廣,、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,、規(guī)程標(biāo)準(zhǔn),、教育培訓(xùn)等缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成對(duì)煤礦安全生產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)督管理,。
四是煤礦安全投入不足,。煤礦企業(yè)長(zhǎng)期投入不足，安全欠賬嚴(yán)重,。根據(jù)2005年專家對(duì)54戶重點(diǎn)煤礦企業(yè)會(huì)診分析,，僅國(guó)有重點(diǎn)煤礦安全欠賬就高達(dá)689億元,，一些礦井防災(zāi)系統(tǒng)不健全，設(shè)備陳舊老化,，安全裝備落后,。地方國(guó)有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全欠賬問(wèn)題更為突出，安全保障水平低,，抵御事故災(zāi)害的能力差,。
五是煤礦安全科技水平低。我國(guó)煤礦安全科研力量分散,，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密,，人才流失嚴(yán)重，科研投入嚴(yán)重不足,，研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施落后,，成果轉(zhuǎn)化率低，安全基礎(chǔ)理論,、煤與瓦斯突出,、瓦斯煤塵爆炸、礦井突水機(jī)理及主要災(zāi)害預(yù)防與控制技術(shù)等研究滯后,，企業(yè)自主創(chuàng)新能力弱,，尚未形成完善的煤礦安全科技支撐體系。
六是煤礦從業(yè)人員整體素質(zhì)下降,。煤礦企業(yè)專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重,，有關(guān)院校地礦專業(yè)招生比例大幅下降，學(xué)�,！罢胁贿M(jìn)”,、企業(yè)“分不來(lái)”、“留不住”的現(xiàn)象突出,，煤礦專業(yè)技術(shù)人才匱乏。國(guó)有煤礦職工大專以上文化程度的技術(shù)人員僅占3%左右,，地質(zhì),、采礦、機(jī)電,、通風(fēng)與安全專業(yè)人才嚴(yán)重不足,。小煤礦從業(yè)人員絕大多數(shù)為農(nóng)民工，技術(shù)人才更為短缺,。
七是煤礦安全法制建設(shè)亟待加強(qiáng),。煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，《煤炭法》,、《礦山安全法》,、《煤礦安全監(jiān)察條例》以及煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范急需修訂完善,。煤礦企業(yè)自覺(jué)遵章守法，嚴(yán)格按照法律法規(guī)組織生產(chǎn)的觀念尚未形成,，小煤礦超層越界,、私挖濫采、無(wú)視礦工生命,、無(wú)視法律,、無(wú)視監(jiān)管、非法違法生產(chǎn)現(xiàn)象大量存在,。部分地方和部門安全監(jiān)管監(jiān)察措施不到位,，執(zhí)法不嚴(yán)格。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員失職瀆職,，甚至徇私舞弊,，充當(dāng)非法違法的保護(hù)傘。
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