劉尚希：以財政風險對沖公共風險

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　發(fā)于2020.6.01總第949期《中國新聞周刊》

　　政府工作報告對今年的宏觀政策作了部署和安排,，在財政政策方面，財政赤字規(guī)模達到3.76萬億元,，新增1萬億元，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債,、安排地方政府專項債券3.75萬億元,，同時減稅降費預期規(guī)模達到2.5萬億元。

　　“今年在財政收入預算下降的情況下,，政府債券融資和進一步減稅降費,，國家預算擴張總量達到14萬億元，無論其規(guī)模，還是力度,，都是史無前例的,。”5月24日,，全國政協(xié)委員,、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》專訪時認為，不能分散地看各項支出,，而是要整合起來看,，只有這樣，“積極有為”才能更充分地體現(xiàn),。

　　擴張總量超14萬億元

　　中國新聞周刊：在你看來,，今年政府工作報告最大的亮點是什么？

　　劉尚希：我認為,，最大的亮點是今年的政府工作報告中,，沒有設立具體的經(jīng)濟增長指標。但這并非說沒有這個目標,，其實從赤字率就能推算出經(jīng)濟名義增長率是5.4%,。實際上，現(xiàn)在的經(jīng)濟增長目標已內(nèi)置到就業(yè)的目標當中,，如果就業(yè)的目標實現(xiàn)了，增長的目標自然也就實現(xiàn)了,。當然,，實際的增長率到不了5.4%，還要扣除GDP平減指數(shù),，實際GDP增長率大概是2%,。

　　這次政策實施方式上的重大變化，有可能成為今后的一種常態(tài),。尤其是轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以后,，這個調(diào)整能夠進一步擺脫圍繞經(jīng)濟增速來做文章的慣性，真正轉(zhuǎn)向圍繞高質(zhì)量發(fā)展來做文章,。

　　但這不等于不要經(jīng)濟增長速度,，而是要通過追求高質(zhì)量的發(fā)展來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟增長速度。政策的實施機制發(fā)生了變化,，在政策目標的設置上也做了相應的調(diào)整,，對地方政府行為的影響相當大，我覺得這是政府工作報告的一大亮點,，也是與時俱進的表現(xiàn),。

　　中國新聞周刊：在政府工作報告中，如何體現(xiàn)“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調(diào)？

　　劉尚希：要理解“積極有為”,，可能看政府工作報告的數(shù)據(jù),，看得還不是很清楚，還要結合預算報告來看,。

　　第一,，體現(xiàn)在今年的預算安排上，收入是負增長,，支出是正增長,，實際上收和支的差額達到6.76萬億元的規(guī)模。這是一種不同尋常的預算安排,，在收入負增長的情況下,，保持一定的政策力度，實際上是財政政策積極有為的一個重要標志和表現(xiàn),。

　　第二,，減稅降費的規(guī)模預期為2.5萬億元，超過了去年的2萬億元預期規(guī)模和2.36萬億元的實際規(guī)模,，達到歷史新高,，力度相當大。

　　第三,，擴張的資金總量達到14萬億元,，其中，政府收支差額6.76萬億元(靠債券,、調(diào)入資金彌補),、抗疫特別國債1萬億元、地方專項債3.75萬億元,；減稅降費2.5萬億元,，屬于稅式支出，也是真金白銀,。全部相加,，2020年財政從收支兩側(cè)對沖風險的資金總盤子達到14.01萬億元，力度和規(guī)模都是空前的,。之前,，若不作分析，可能大家都是零散去看,，難以形成整體概念和印象,，其實應該整合起來看，充分體現(xiàn)出“積極有為”,。

　　第四,，財政支出結構做了較大調(diào)整,，中央的本級支出是負增長，這樣的安排也是史無前例的,，而新增的1萬億元赤字和1萬億元抗疫特別國債都是以特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達市縣,，增加市縣的財政能力，也能對沖疫情沖擊帶來的負面影響,。

　　中國新聞周刊：2萬億元通過特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達市縣,，在基層財力緊張的情況下，如何保證這筆資金使用到位,？

　　劉尚希：這就涉及地方財政體制的問題,，應該要建立轄區(qū)財政責任制度。如果沒有轄區(qū)財政責任的話,，那么中央直達市縣的資金也很難真正去解決問題,。中央對市縣的直達轉(zhuǎn)移支付和省對市縣的轉(zhuǎn)移支付，必須要結合起來,，否則,，可能是一邊中央下沉財力，另一邊出現(xiàn)省級財政上收,，或者該給的不給了,，那就兩相抵消了。

　　那么財政的轄區(qū)責任體現(xiàn)在哪里呢,？現(xiàn)行財政體制的重心都是落在本級財政上,，省級財政管省本級，市管市本級,，縣管縣本級,，從轄區(qū)責任來講，不能只管本級財政,，還要管轄區(qū)之內(nèi)的下一級財政過得怎么樣，形成層層轄區(qū)責任,，比如說省財政在省域范圍內(nèi)有轄區(qū)責任,，市財政對市域范圍內(nèi)各個區(qū)、縣的財政狀況,，橫向的,、縱向的財政平衡也有轄區(qū)責任，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然也應該有轄區(qū)責任,。

　　如果說每一級都有轄區(qū)責任的話,，就跟俄羅斯套娃一樣，大的套小的,，一層層套好了,，責任就到位了。這樣中央轉(zhuǎn)移下去的財力，在這種轄區(qū)財政責任的基礎之上,，就能真正的落實到位,。

　　而且加大了轄區(qū)的責任，一方面中央向市縣下沉財力,，另一方面省里也應當下沉財力,，兩者形成合力，這樣才能真正解決基層財政困難的問題,。

　　當然,，解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的，因為基層財政困難來自于兩方面：財力和事權形成的支出責任,。一味地下沉財力,，未必能真正解決問題。一些支出責任和事權該上移的也要上移,，有的事權應上移到中央,，比如說環(huán)保的一些事項，應當更多由中央來干,。有的事權則應當上移省里或市里,。我國發(fā)展進入新的階段，即高質(zhì)量發(fā)展的階段,，發(fā)展的整體性特征已經(jīng)越來越強,，上一級政府就應當要承擔更多的事權和支出責任，這才有利于區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟空間形態(tài)的優(yōu)化,。

　　現(xiàn)在這個問題越來越凸顯,，因為區(qū)域之間，比如說縣與縣之間,，市與市之間,，省與省之間的外溢性，隨著發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級,，變得越來越大,。譬如說河流污染，上下游途經(jīng)多個省市,，靠省之間無法協(xié)調(diào),，就得中央出馬。諸如此類涉及轄區(qū)的外溢性的問題,，溢出縣域范圍的問題,，必須要市里去做，溢出市域范圍的事情就要省里去做,，溢出省域范圍的事情必須中央來做,。

　　隨著這種溢出的事項越來越多,，一方面要考慮下移財力，另一方面也要給地方減負,，減輕支出責任,，減少事權。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多,，錢不夠,，如果把一些干不好，干不了,，也不能干的事,，上移到層級更高的政府，市縣的負擔減輕了,，財政困難的狀況也就改善了,。

　　所以我們既要從收入側(cè)考慮問題，也要從支出側(cè)來考慮問題,，應當是雙向發(fā)力,，不能只考慮一邊。否則,，即使把大量的錢下沉到市縣,，也有可能造成小馬拉大車的局面。從這個意義上講,，從支出側(cè)想辦法,，將支出責任或者事權適度的上移，反而能真正提高資金使用的宏觀效益,。若是財政資金在宏觀配置上出問題,，在微觀項目上無論怎么有績效也彌補不了。

　　要防止對市場資金的擠出效應

　　中國新聞周刊：目前很多地方政府債務面臨到期償還,，今年又發(fā)行8.51萬億元的政府債務,，政府債務率是否在可控范圍內(nèi)？

　　劉尚希：政府債務風險取決于經(jīng)濟是否改善,。政府負債率的分母是經(jīng)濟規(guī)模,，取決于GDP的增長，分子就是債務余額規(guī)模,，兩者是相互關聯(lián)的,。債務的規(guī)模和經(jīng)濟的規(guī)模,，在一定的機制下有可能形成一種良性循環(huán),，此時比例就會下降，政府負債率也是下降的,，那么風險也是降低的,。但如果這個機制出現(xiàn)問題,，政府債務沒有促進經(jīng)濟的恢復，甚至經(jīng)濟的規(guī)模還在收縮,，這個時候負債率上升了,，政府債務風險就上升了。

　　所以從分子和分母的關系上講,，如果形成良性循環(huán),，風險就會縮小,；如果沒有形成良性循環(huán),，風險就會擴大。孤立地考慮債務規(guī)模的大小,，據(jù)此說風險可控不可控,，那是沒有意義的。

　　因此,，一定要把債務作為一個手段,，用來對沖風險，為經(jīng)濟社會的恢復創(chuàng)造條件,。如果能有效地創(chuàng)造這個條件,，促進了經(jīng)濟社會的恢復，那么這個債務風險就是降低的,，否則,，債務風險就會擴大。

　　中國新聞周刊：目前是以財政風險對沖疫情帶來的公共風險,，在政策選擇的過程中,，應如何掌握風險的“度”？

　　劉尚希：任何政策都是有風險的,，政策的制定或者政策的選擇,，其實就是風險權衡的一種結果。

　　新冠肺炎疫情帶來前所未有的沖擊,，也帶來前所未有的公共風險,，所以要對沖公共風險，就必須要加大財政的風險,，這是毫無疑問的,。財政現(xiàn)在還有能力承擔一定風險，通過適度擴大財政風險,，去對沖疫情所帶來的公共風險,，簡單地說，就是以財政風險去對沖公共風險,，應當根據(jù)這樣一個基本原理來考慮政策選擇,。

　　當然,，財政風險適度擴大，實際上也要考慮財政籌資對其他方面所產(chǎn)生的影響,。因為財政籌資主要是兩種方式,，稅收和債務。債務籌資有很多不確定性的影響,，當債務籌資規(guī)模達到一定程度以后,，會對市場資金產(chǎn)生擠出效應。

　　一是在總量上產(chǎn)生擠出效應,，在市場資金總數(shù)一定的情況下,，政府通過債務籌資拉走了市場內(nèi)的一些資金，那么市場可使用的資金就少了,。二是價格上的擠出效應,，也就是利率。因為政府大量地發(fā)行國債和地方政府債券,，實際上增加了債券的供應,，如果市場是正常的，需求擴大會抬升利率,，甚至會抬升基準利率,，有可能導致企業(yè)的融資成本上升，這是一個基本的道理,。如果通過價格,，通過利率產(chǎn)生擠出效應，這與中央的要求是相悖的,，因為政府工作報告里特別提出要下定決心降低利率,，降低企業(yè)的融資成本。

　　所以在發(fā)行政府債券,，包括中央的國債以及地方的一般債和專項債時,，要充分考慮到對市場的影響，不能只看債券能不能發(fā)得出去,，有沒有人要,，還要充分考慮擠出效應。

　　如果預估到這種擠出效應,，就需要央行的配合,，通過降準、再貸款,，或其他方式來對沖這種影響,。從總量看，等于央行擴大貨幣供應來支持政府債券發(fā)行。這是一種間接的赤字貨幣化方式,。當然，還可以通過適度赤字貨幣化的方式,，比如特別國債可以由商業(yè)銀行定向購買,，然后由央行收購，這樣盡量減少對當前資金市場帶來的負面影響,。

　　財政和金融有一種內(nèi)在的天然的聯(lián)系,，過去被形容為“連襠褲”。當財政的籌資規(guī)模達到一定程度的時候,，要避免這種擠出效應,，就需要央行的貨幣政策來配合。如果缺少這種協(xié)同,，各自為政,，財政政策的效果也就大打折扣，甚至適得其反,。

　　無論財政手段和金融手段,，都應站在國家立場

　　中國新聞周刊：此前關于赤字貨幣化的討論非常激烈，很多人擔心,，會引發(fā)通貨膨脹,，更擔心此例一開，未來難以退出,，你怎么看,？

　　劉尚希：退出的機制是由法律來約束的，無論是否用貨幣化這個概念,，赤字貨幣化在現(xiàn)實中并非沒有,。在資金市場容量約束下，政府赤字規(guī)模越大,，就越是接近于貨幣化這個實質(zhì),。光看形式是膚淺的，也是沒意義的,。

　　現(xiàn)在爭論的焦點,，其實不是法律上開不開口子，也不是是否會導致惡性通貨膨脹,，而是這個赤字貨幣化的執(zhí)行主體是誰�,，F(xiàn)實的條件已經(jīng)發(fā)生了變化，不要把歷史上國民黨時期的例子搬到現(xiàn)在,，那是刻舟求劍的思維,，說明不了今天的現(xiàn)實。

　　現(xiàn)在的問題,，放在我國現(xiàn)行的體制框架下,，實際上是赤字貨幣化由誰來做的問題,，主體當然是政府，但“執(zhí)行主體”是誰,？這事關部門政績,。是納入預算里通過財政政策來做，還是繞開預算通過貨幣政策來執(zhí)行,？實際上都可以解決政府想要解決的問題,。但通過財政去做，必須經(jīng)過預算公開和人大審議,，自會受法律的約束和人大監(jiān)督,。

　　從目前現(xiàn)狀來看，法律是一堵圍墻,，但這堵圍墻并未延伸成為一個閉環(huán),，還是有很多通道，可以繞開圍墻,，但不同主體的能力不同,，有的在圍墻外，有的在圍墻里,，有的在圍墻上,。金融手段應當是市場化的手段，如果做了非市場化的事情,，而又繞開預算,，實際上也是一種赤字貨幣化，只是沒體現(xiàn)到預算里而已,，變得隱形了,。當然，政府與市場邊界并非涇渭分明,，不過行為規(guī)則有本質(zhì)差異,。

　　站在國家的立場上去看，無非是金融手段和財政手段的問題,，都是國家想干的事,。如果說用金融手段就不是赤字貨幣化，用財政手段就是赤字貨幣化,，這實際上就是基于表面現(xiàn)象在討論問題,。因此，判斷是否是赤字貨幣化,，要站在國家的立場上去看,，是適合財政手段去做，還是適合金融手段去做。如果本該用財政手段去做的事情,，直接用金融手段去做了,，赤字貨幣化這個本質(zhì)沒變，變的只是形式而已,。財政總是“政府財政”,，而銀行若是變成“政府銀行”，那就變成了政府的另一個“錢袋子”,。其對國家治理的影響，明白人自然明白,。

　　中國新聞周刊：相較于貨幣政策,，財政政策還有促進社會公平正義之責，在你看來,，財政政策如何兼顧效率和公平,？

　　劉尚希：從市場的角度來說主要是考慮效率，因為央行一般是不直接針對非金融市場主體的,，而是通過商業(yè)銀行對接實體經(jīng)濟市場,，當然要把效率擺在首位。促進社會公平正義不是央行的職責所在,。

　　財政則是政府的角度,，既要考慮效率，也要考慮公平,。尤其現(xiàn)在�,；�本民生，考慮的就是社會公平問題,。而保就業(yè),，既是經(jīng)濟問題，也是社會問題,，既要考慮效率,，也要考慮公平。所以在財政資金使用的時候,，不能只看效率指標,，是不是對經(jīng)濟有利，也要看公平指標,，是不是能促進社會公平正義,，這是人民群眾美好生活里的重要內(nèi)容。

　　比如財政這14萬億元的資金盤子,，既考慮到了效率,，也考慮到公平，但無法說清楚，其中多少錢是考慮公平,，多少錢是考慮效率,，那是一種機械化的思維，在現(xiàn)實生活中也做不到,。譬如說當前正在對小規(guī)模納稅人和中小微企業(yè)免稅減稅,，并緩交社保，這里面既有效率也有公平,，兩者是結合的,。不能把效率和公平對立起來看，更不能用這兩把尺子分別去衡量相關的支出,，那將無法分配資金,。

　　無論是效率導向，還是公平導向,，按照這兩個導向去分配使用資金都會造成一個內(nèi)在的沖突,，落到一個二元對立的陷阱之中，也不利于政策的操作落實,。

　　要超越效率與公平之間的沖突,，就要從風險的角度來看，因為當前最大的問題是風險問題,，只要是對沖了風險,，降低了不確定性，無論對企業(yè)還是對居民生活來說,，都會得到改善,，整個經(jīng)濟社會恢復就有了條件，效率和公平就已經(jīng)納入其中,。因此,，我認為今后應當強化風險導向，以風險導向來考慮當前的政策措施以及資金使用的效果,，就可以跳出陷阱,，化解這種內(nèi)在的矛盾了。

　　《中國新聞周刊》2020年第19期