11月12日,，“中經(jīng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展論壇”在北京舉行,。本次論壇由經(jīng)濟日報社中國經(jīng)濟趨勢研究院、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所,、中國城市百人論壇共同主辦,，中國勞動經(jīng)濟學(xué)會協(xié)辦。論壇上,，與會專家圍繞“特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的方向與對策”這一主題,，為提高特色小鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展水平建言獻策。現(xiàn)將專家發(fā)言要點摘登,，以饗讀者,。

　　特色小鎮(zhèn)發(fā)端于浙江，近幾年在全國各地蓬勃興起,。特色小鎮(zhèn)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,，順應(yīng)了時代發(fā)展的潮流，具有較強的生命力,；同時也體現(xiàn)了我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要,，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，對于我國經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

　　特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

　　2014年,，浙江省開始醞釀培育特色小鎮(zhèn),，并將其作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，成為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的“先聲”,。隨著“浙江經(jīng)驗”被各地學(xué)習(xí)和推廣,，特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般出現(xiàn)在全國各地。

　　以第一個特色小鎮(zhèn)——云棲小鎮(zhèn)的建立為標(biāo)志,，特色小鎮(zhèn)政策實踐進入初步探索期,。到2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，特色小鎮(zhèn)建設(shè)開始向全國推廣,，政策實踐進入初步推廣期,。但在政策推行中，各省出現(xiàn)了理解不清,、定位不準(zhǔn),、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題,，特別是出現(xiàn)了一些地方政府大包大攬和房地產(chǎn)化的苗頭,，為此國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，此文件出臺標(biāo)志著特色小鎮(zhèn)的政策實踐進入修正糾偏期,。截至目前,，全國31個省級行政區(qū)中，已經(jīng)有24個省市區(qū)出臺了鼓勵特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策文件,。這些政策主要包括財稅政策,、土地政策、人才政策,、金融政策,、公共服務(wù)政策五個方面。其中,，財稅政策,、土地政策和金融政策的使用最為廣泛，各�,。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）或多或少都有涉及；人才政策雖有提及,，但更多是短期的人才交流,，長期的人才吸引政策不夠全面，對人才的住房保障等缺少關(guān)注,；教育,、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施配套的扶持政策也較為少見。

　　目前，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的評選來源主要來自地方政府,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,、國家體育總局三個渠道，截至2018年6月30日,，共評選出了1505個特色小鎮(zhèn),，其中各省政府評選的特色小鎮(zhèn)占67%,；住建部占27%,；體育總局占6%，地方政府成為推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主力軍,。

　　從產(chǎn)業(yè)分布上看,，特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)主要涵蓋了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)制造,、商業(yè)服務(wù),、健康休閑等四類產(chǎn)業(yè)。各省政府,、體育總局,、住建部評選的特色小鎮(zhèn)均是以健康休閑為主，共計841個,，占評選特色小鎮(zhèn)總數(shù)的55.88%,；生產(chǎn)制造類共計325個，占總數(shù)的21.59%,；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類共計192個,，占總數(shù)的12.76%；數(shù)量最少的是商業(yè)服務(wù)類小鎮(zhèn),，共計145個,，占總數(shù)的9.63%；未知0.14%,。

　　從空間分布上看,，大部分的特色小鎮(zhèn)分布在華東、華中,、華北等經(jīng)濟發(fā)展水平較高,、人口密度較大的地區(qū)或者西南等自然資源稟賦豐富、生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū),。華東,、華中、西南,、華北分別有631個,、314個、252個、173個特色小鎮(zhèn),，合計超過了特色小鎮(zhèn)總數(shù)的90%,。大部分特色小鎮(zhèn)分布在交通便利、離城市核心區(qū)較近的地區(qū),。1505個特色小鎮(zhèn)中,，1226個小鎮(zhèn)分布在國家主要公路30公里以內(nèi)，占小鎮(zhèn)總數(shù)的81.46%,；1356個小鎮(zhèn)分布在縣城30公里輻射范圍內(nèi),，占小鎮(zhèn)總數(shù)的90.10%；1094個小鎮(zhèn)分布在地級市市轄區(qū)60公里輻射范圍內(nèi),，占小鎮(zhèn)總數(shù)的72.69%,。

　　特色小鎮(zhèn)發(fā)展亟待規(guī)范和進一步統(tǒng)一認識

　　近幾年，特色小鎮(zhèn)在各地的發(fā)展如火如荼,，但在實踐操作中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題,，特色小鎮(zhèn)發(fā)展因而需要進一步規(guī)范并統(tǒng)一認識。

　　從實踐層面來看,，存在的主要問題包括：一是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)同質(zhì)性嚴重,，特色元素體現(xiàn)不突出，各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)照抄照搬浙江經(jīng)驗的現(xiàn)象比較普遍,，小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)特色,、建筑風(fēng)格和城市總體風(fēng)貌上缺乏地域根植性。二是政府主導(dǎo)的特征明顯,，企業(yè)主體,、市場主導(dǎo)的格局尚未形成。在我們調(diào)查的近100個特色小鎮(zhèn)中,，超過60%的小鎮(zhèn)由政府主導(dǎo),，只有不到35%的由企業(yè)主導(dǎo)。三是土地,、資金,、人才等生產(chǎn)要素供給不足，嚴重制約了小鎮(zhèn)的建設(shè),。在調(diào)研中,，有超過80%的小鎮(zhèn)反映存在土地不足的問題；資金不足是很多欠發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要瓶頸,；而人才短缺也是小鎮(zhèn)普遍面臨的問題,。四是以人為核心的理念體現(xiàn)不足，各類功能融合不充分,，小鎮(zhèn)發(fā)展的包容性有待提高,。目前大多數(shù)特色小鎮(zhèn)存在“重生產(chǎn),、輕生活”的情況，很多小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和宣揚文化之間缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系,，社區(qū),、社群等軟環(huán)境建設(shè)較為滯后，小鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢尚未凸顯,。

　　從政策層面看,，存在的問題主要包括：在政策目標(biāo)上，當(dāng)前許多省區(qū)并未準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)政策的內(nèi)涵,，許多省區(qū)將特色小鎮(zhèn)誤認為特色小城鎮(zhèn),，在建設(shè)主體、推行主體上均還以建制鎮(zhèn)為單位,，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的政策在執(zhí)行方向上也出現(xiàn)了較大的偏差,，遠離了政策推行的初衷,。在政策措施上,，目前對特色小鎮(zhèn)的土地、資金,、人才保障還需要進一步優(yōu)化或強化,。各省普遍面臨土地指標(biāo)不足的問題，土地指標(biāo)落實中往往存在困難,；對特色小鎮(zhèn)整體的資金保障力度還十分有限,，融資渠道相對單一；激勵措施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的不足,，也讓許多小鎮(zhèn)面臨人才難引的問題,。在考核評價方面，當(dāng)前各省區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中普遍存在考核評價體系不健全的問題,，截至2018年6月,，僅有浙江、湖北,、山東,、廣東4個省區(qū)公布了本省的特色小鎮(zhèn)考評標(biāo)準(zhǔn)。在協(xié)調(diào)機制方面,，多數(shù)地區(qū)尚未建立完善的特色小鎮(zhèn)建設(shè)部門協(xié)調(diào)機制,，一些地區(qū)雖然建立了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組，但是對各部門的職責(zé)沒有做出明確的劃分,。

　　從理論上來看,，一些地方對特色小鎮(zhèn)布局以及對于什么才算是“特色小鎮(zhèn)”，還經(jīng)常存在著模糊認識,，導(dǎo)致不知如何規(guī)范,、引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展,，這些模糊認識亟需進一步澄清。

　　建立健全體制機制,，明確發(fā)展方向和功能定位

　　特色小鎮(zhèn)是聚集新產(chǎn)業(yè),、培育新業(yè)態(tài)和新模式的載體，通過培育和打造不同類型和題材的特色小鎮(zhèn),，不僅能夠極大地推動城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，同時還能成為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,、加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手,。特色小鎮(zhèn)還是文化的載體，通過把文化與產(chǎn)業(yè),、自然,、人居等要素融合在一起，能夠大大地推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承,。

　　幾年來的實踐表明,，特色小鎮(zhèn)確實能夠成為推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的助推器，成為傳承和弘揚優(yōu)秀文化的根據(jù)地,。為了更好地發(fā)揮特色小鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用,，迫切需要針對當(dāng)前存在的問題，進一步規(guī)范其發(fā)展,，明確其發(fā)展方向和功能定位,，建立健全體制機制。

　　針對特色小鎮(zhèn)在實踐和政策層面存在的問題,，建議在政策目標(biāo)的設(shè)定上厘清特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵,，準(zhǔn)確定位發(fā)展目標(biāo)。一是要對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質(zhì)內(nèi)涵進行引導(dǎo)性,、方向性界定,，引導(dǎo)各方面明確努力方向；二是要在規(guī)范性文件中明確提出編制特色小鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)規(guī)程,，將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前提,；三是要嚴控房地產(chǎn)化傾向，合理確定住宅用地比例,，防范“假小鎮(zhèn),、真地產(chǎn)”項目。同時提升政策目標(biāo)要求的科學(xué)性和可操作性,，切實做出“精品”特色小鎮(zhèn),。此外，以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍,，明確企業(yè)的主體地位,，提高小鎮(zhèn)建設(shè)和運營的市場化程度,。

　　針對特色小鎮(zhèn)面臨的土地、資金,、人才等生產(chǎn)要素不足的問題,，建議強化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障,。在土地方面,，盤活存量用地，鼓勵充分利用增減掛鉤,、低效用地,、低丘緩坡、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地租賃,、入股,、入市等方式盤活存量建設(shè)用地資源，針對特色小鎮(zhèn)實施柔性化的綠色供地機制,。在資金方面,，在用好資金存量的基礎(chǔ)上，提供資金增量,，建立特色小鎮(zhèn)專項基金,，擴大融資渠道，并用好杠桿效應(yīng),。在人才方面，通過稅收優(yōu)惠,、優(yōu)先落戶,、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐，鼓勵小鎮(zhèn)結(jié)合具體實際探索新的人才激勵機制,，通過加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn),，推動公共服務(wù)從按行政等級配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置。

　　針對特色小鎮(zhèn)面臨的考核體系不完善和特色小鎮(zhèn)發(fā)展中特色不鮮明,、功能融合不足的問題,，一方面，要制定和完善特色小鎮(zhèn)的動態(tài)考評體系,，在評選機制上實行創(chuàng)建制,，創(chuàng)建數(shù)量“上不封頂、下不保底,、寬進嚴出,、動態(tài)管理”，形成落后者出,、優(yōu)勝者入的競爭機制,；另一方面,，要立足小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特征、山水資源,、地形地貌和歷史文化,，強化對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和文化等特色的考評，同時也加強對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè),、文化,、社區(qū)等功能融合程度的考評。

　　針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的體制機制不健全的問題,，建議在國家層面加強頂層設(shè)計和部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè),，在省市縣層面建立高效的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，加快工作與資源同步下沉,。在體制機制上,，建議成立國務(wù)院特色小鎮(zhèn)聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組，在國家發(fā)展改革委設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,，由國家發(fā)展改革委牽頭,，會同國土、環(huán)保,、住建,、農(nóng)業(yè)、林業(yè),、體育等有關(guān)部門,，加強頂層制度設(shè)計，聯(lián)合印發(fā)規(guī)范性文件,，統(tǒng)一發(fā)聲,、協(xié)同發(fā)力。（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所 張車偉 王博雅 蔡翼飛）