【經(jīng)濟日報·視點】耕地資源是關系十幾億人吃飯的大事,。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地,，如何破解占補平衡的難題,，成為耕地保護新政要解決的問題�,！蛾P于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出,，繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度，同時提出了改進耕地占補平衡管理方式——
“但留方寸地,，好與子孫耕”,，耕地是我國最為寶貴的資源，關系十幾億人的吃飯大事,。日前,，中共中央、國務院出臺《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,，這是1997年以來,，中央再次就耕地保護專門發(fā)文。文件明確了繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度,，同時提出了改進耕地占補平衡管理方式,。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地,，如何破解占補平衡的難題,，成為耕地保護新政要解決的問題。
占補平衡：
數(shù)量平衡更要質量相當
作為對經(jīng)濟建設占用耕地的補救措施,，耕地占補平衡政策此前效果可圈可點,。據(jù)統(tǒng)計，1999年至2005年間,，全國建設占用耕地5928萬畝,，同時補充了耕地6929萬畝,，有效彌補了各類建設占用耕地造成的損失。與此同時,，占補平衡政策對節(jié)約集約用地有倒逼的效果,，全國年均建設占用耕地的規(guī)模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。
隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的推進,，占地需求和補地資源空間不匹配等問題日益顯現(xiàn)，實現(xiàn)耕地占補平衡,、占優(yōu)補優(yōu)的難度也日趨加大,。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟，城鎮(zhèn)建制面積要擴展,，廠房車間要擴容,，這些都離不開土地。新增建設占用耕地是造成耕地減少的主要原因,，也是造成占補平衡困難的主要因素。一方面是經(jīng)濟發(fā)展對新增用地的需求,，另一方面是耕地保護任務重,，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,，成為考驗不少地方的難題,。
由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區(qū)丘陵地帶,。據(jù)第二次全國土地調查數(shù)據(jù)顯示,，中西部一些地區(qū)土地利用粗放、效率不高,，建設用地供需矛盾突出,，區(qū)域內占補平衡落實難度大。甘肅省8115萬畝耕地中,，已有1500萬畝不適宜繼續(xù)耕種,，部分地區(qū)耕地后備資源嚴重不足；東南沿海地區(qū)的情況也不容樂觀,。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發(fā)為耕地,，而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約。
說耕地占補平衡難題,，難就難在既要數(shù)量平衡,，更要質量相當。一方面是耕地后備資源多位于山區(qū),，這些地塊坡度大,、連片耕地面積小,，可供開發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區(qū)的建設占用土地多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質耕地,。新增耕地主要來自未利用地的開發(fā),，多在交通不便、水源缺乏的地區(qū),，很難達到先前占用耕地質量水平,。不少地方由此出現(xiàn)占優(yōu)補劣、占近補遠,、占水田補旱地的現(xiàn)象,。
保護耕地：
地方不吃虧農(nóng)民得實惠
據(jù)國土資源部對各省份耕地后備資源和占補平衡的評估顯示，“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡,，絕大多數(shù)省份可以在省域內做到占補平衡,。但個別后備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難,。對此,，《意見》提出探索補充耕地國家統(tǒng)籌制度。耕地后備資源嚴重匱乏的省份如難以滿足占補平衡,，可向國務院申請國家統(tǒng)籌,。經(jīng)批準并繳納跨省補充耕地資金后，可在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務,。
“探索資源匱乏省份補充耕地國家統(tǒng)籌,，是實事求是解決資源匱乏省份落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁,，也不是放松管理要求,。”國土資源部副部長曹衛(wèi)星說,，在實施補充耕地國家統(tǒng)籌過程中,，要嚴格限定統(tǒng)籌范圍，嚴控統(tǒng)籌規(guī)模,。同時要發(fā)揮利益杠桿調節(jié)作用,。通過收繳國家統(tǒng)籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金,，統(tǒng)籌用于補充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,。
據(jù)介紹，今后有關部門將整合相關資金建立耕地保護獎補機制,，對承擔耕地保護任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民實行獎補,。同時，規(guī)范市縣間跨地區(qū)補充耕地的利益調節(jié),，真正讓保護耕地的地方“不吃虧”,，讓保護耕地的集體和農(nóng)民“得實惠”,。
耕地保護要充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用。專家認為,，實行跨地區(qū)補充耕地利益調節(jié),，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，對建設用地緊張的大城市而言,，是用資金換土地的好辦法,；對用地相對充裕的貧困地區(qū)來說，可以讓土地產(chǎn)生更大效益,，換取急需的發(fā)展資金,。目前，全國有近三分之一的省份已探索試行該機制,，產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟效益,。
嚴保嚴管：
構建耕地保護責任制
耕地保護關系國計民生，必須激勵,、約束并舉,。專家認為，既要采取行政和法律手段嚴管嚴控,、節(jié)約優(yōu)先,，也要建設高標準基本農(nóng)田和提升耕地質量，注重長遠,。
首先要通過行政的辦法，強化地方政府的耕地保護責任,。嚴保嚴管,，層層落實。如何嚴保嚴管,？《意見》提出“兩個絕不能”,，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用,。這就要求加強對地方政府履行耕地保護責任的檢查考核,，把結果納入領導干部實績考核。強化地方政府保護耕地的主體責任和有關部門的監(jiān)管責任,，構建耕地保護共同責任機制,。
去年以來，國土資源部,、農(nóng)業(yè)部組織開展永久基本農(nóng)田劃定工作,。目前，全域永久基本農(nóng)田劃定工作初步完成,，“十三五”規(guī)劃確定的15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務已全部落實到地塊,。
同時,，對耕地的建設性保護也迫在眉睫�,！敖ㄔO性保護指通過工程措施改善耕地質量,。”中央農(nóng)辦副主任韓俊介紹,，近年來,，國家大力推進土地整治與高標準農(nóng)田建設，有效彌補了耕地產(chǎn)能損失,。僅高標準農(nóng)田建設一項,，“十二五”期間，全國累計投入資金5900多億元,，建成高標準農(nóng)田4.03億畝,，補充耕地2700多萬畝，整治后的耕地糧食產(chǎn)能普遍提高10%至20%,�,！笆濉睍r期，要確保建設高標準農(nóng)田4億畝,，力爭建成6億畝,。
建設性保護耕地，既要少占,，也要補足,。“要減少新增建設占用耕地,，也要提升現(xiàn)有耕地質量,。”農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮表示,，將通過占用耕地耕作層剝離再利用,、改造中低產(chǎn)田、新增耕地后期培肥改良等措施來加強耕地質量保護,。擴大耕地輪作休耕試點,，明確禁止開墾的區(qū)域，推進耕地休養(yǎng)生息,。（經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 喬金亮）
