自2015年起，國(guó)家授權(quán)上海開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn),，邁出了“證照分離”改革的第一步,。伴隨著對(duì)上海先行先試的經(jīng)驗(yàn)提煉，2019年政府工作報(bào)告中更明確指出,，要對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行“證照分離”改革,，使企業(yè)更便捷拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照并盡快正常運(yùn)營(yíng)，堅(jiān)決克服“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的現(xiàn)象,。在此基礎(chǔ)上,，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍對(duì)523項(xiàng)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行清單管理，實(shí)現(xiàn)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋,，分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革,，并完善配套政策措施。國(guó)務(wù)院近期印發(fā)的《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》,，將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,，強(qiáng)化系統(tǒng)集成和協(xié)同配套，創(chuàng)新并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,，使得審批流程更為簡(jiǎn)便,，審批效率進(jìn)一步提升，企業(yè)合規(guī)成本進(jìn)一步降低,。

　　在“證照分離”改革開(kāi)始之前,，市場(chǎng)主體拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照只是進(jìn)入市場(chǎng)的第一步，只有取得行業(yè)許可證后才能開(kāi)展經(jīng)營(yíng),。但是,，市場(chǎng)主體在辦理行業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的過(guò)程中，存在耗時(shí)冗長(zhǎng),、流程繁瑣,、需要材料繁復(fù)等諸多不便之處,，給市場(chǎng)主體帶來(lái)了不小的負(fù)擔(dān)；行政機(jī)關(guān)在審批發(fā)放行業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的過(guò)程中,，也存在上位法規(guī)范不明晰的行政合法性問(wèn)題,，還可能產(chǎn)生腐敗和權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。因此,，“證照分離”改革在節(jié)約市場(chǎng)主體成本,，提升行政機(jī)關(guān)審批合法性和效能兩個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。一方面,，通過(guò)推動(dòng)“照后減證”,，“證照分離”改革將大幅減少行政審批事項(xiàng)與縮短許可周期，有助于企業(yè)減少合規(guī)成本,，節(jié)約籌備時(shí)間,，盡早開(kāi)展正常運(yùn)營(yíng)。以酒店行業(yè)為例,，辦理公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可,、旅館業(yè)特種行業(yè)許可證需3至5個(gè)月的籌備時(shí)間。推行“證照分離”后,，這兩個(gè)許可事項(xiàng)都屬于“告知承諾制”,，企業(yè)向相關(guān)部門(mén)承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料，當(dāng)場(chǎng)或幾個(gè)工作日即可獲得許可證開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),。另一方面,，“證照分離”是政府“放管服”改革持續(xù)向縱深推進(jìn)的重要手段。具體來(lái)看,，“證照分離”在簡(jiǎn)政放權(quán),、創(chuàng)新監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)三個(gè)方面，帶來(lái)了重要的體制改革和體制創(chuàng)新,。這將有助于通過(guò)明晰審批事項(xiàng)厘清行政權(quán)力的范圍,，通過(guò)系統(tǒng)電子化提高行政效率，通過(guò)事中事后監(jiān)管強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,。

　　一、簡(jiǎn)政放權(quán),，大力推動(dòng)照后減證和簡(jiǎn)化審批

　　照后減證和簡(jiǎn)化審批的舉措主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面,。一方面，對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行清單管理,，實(shí)現(xiàn)許可事項(xiàng)全覆蓋與分級(jí)實(shí)施,。許可事項(xiàng)的清單化發(fā)揮著政務(wù)公開(kāi)的功能，通過(guò)將許可事項(xiàng)予以明確列舉,，有助于提高政府的透明度和公信力,。政府通過(guò)許可事項(xiàng)的公開(kāi),，還可以明確自身職權(quán)職責(zé)的邊界，從而有助于實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府和服務(wù)型政府,。同時(shí),，相對(duì)人在閱讀許可事項(xiàng)清單的過(guò)程中，將會(huì)對(duì)各級(jí)人民政府有權(quán)發(fā)放許可的事項(xiàng),、實(shí)施許可的條件和依據(jù)等有更為清晰的認(rèn)識(shí),，從而有效引導(dǎo)自身申請(qǐng)?jiān)S可的行為。當(dāng)前,，多數(shù)部門(mén)已經(jīng)公布了本部門(mén)的權(quán)力清單，有必要配合“證照分離”改革對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單予以新增或補(bǔ)充修訂,。

　　另一方面,，配合行政許可的清單化，“證照分離”要求行政機(jī)關(guān)按照直接取消審批,、審批改為備案,、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類(lèi)推進(jìn)改革,。取消和下放行政許可已經(jīng)在實(shí)踐中逐步推開(kāi),，例如國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》與《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》等通知，限縮了行政審批的范圍,。告知承諾制也得到了廣泛推行,，天津?qū)Σ糠中袠I(yè)如電影放映單位設(shè)立許可，出版物零售單位設(shè)立,、變更許可和公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可等20個(gè)行政許可事項(xiàng),，實(shí)行“告知承諾制”。辦事人只要先遞交規(guī)定的部分材料,，簽署告知承諾書(shū)就可以當(dāng)場(chǎng)拿證,，然后在兩個(gè)月的承諾期限內(nèi)補(bǔ)齊剩余材料即可。

　　二,、創(chuàng)新監(jiān)管,，實(shí)現(xiàn)證照電子化

　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2021年政府工作報(bào)告中提到，要“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”,、“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”,。在“十四五”規(guī)劃綱要中也設(shè)“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”專(zhuān)章，強(qiáng)調(diào)數(shù)字治理的重要性,。在此背景下,，大數(shù)據(jù)、人工智能在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越多的作用,�,！白C照分離”改革要求增加電子證照的歸集運(yùn)用,，恰好能夠與數(shù)字化政府的趨勢(shì)相匹配，有助于提高行政效率,。

　　實(shí)現(xiàn)電子證照的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和互認(rèn)互信是實(shí)現(xiàn)證照歸集運(yùn)用電子化的重要環(huán)節(jié),。首先，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)電子證照的標(biāo)準(zhǔn)化,。當(dāng)前國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)已經(jīng)在總體技術(shù)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)規(guī)范等方面制定并公布了一系列電子證照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),。統(tǒng)一的電子證照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)層面上有助于保障電子證照存儲(chǔ)的安全,，防止通過(guò)非法技術(shù)手段不當(dāng)獲取電子證照，影響電子證照的公信力,。同時(shí),，保證電子證照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)各地證照信息的互聯(lián)互通的前提。其次,，電子證照應(yīng)當(dāng)與紙質(zhì)證照具有同等法律效力,，實(shí)現(xiàn)互認(rèn)互信，一處申請(qǐng)即可全國(guó)通行,。在業(yè)務(wù)層面上,，應(yīng)當(dāng)通過(guò)確定電子證照互信互認(rèn)試點(diǎn)類(lèi)型清單并制定電子證照互認(rèn)應(yīng)用業(yè)務(wù)配套規(guī)則的方式實(shí)現(xiàn)這一目的。

　　三,、優(yōu)化服務(wù),，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

　　審批改為備案、實(shí)行告知承諾等“證照分離”改革只是監(jiān)管階段和監(jiān)管內(nèi)容的變化,，并不意味著放棄監(jiān)管,。這一過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)仍然具備監(jiān)管責(zé)任,，直接取消審批,、審批改為備案的，由原審批部門(mén)依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé),。實(shí)行告知承諾,、優(yōu)化審批服務(wù)的，由審批部門(mén)負(fù)責(zé)依法監(jiān)管持證經(jīng)營(yíng)企業(yè),、查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為,。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，避免因?yàn)閷徟�方式的變化出現(xiàn)監(jiān)管真空,。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式,，可以通過(guò)充分分析企業(yè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理,。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有效強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,，并配置合理的責(zé)任機(jī)制,，具體可以包括聲譽(yù)罰、罰款和信用懲戒等手段,，從而有效完善監(jiān)管方法,，提高監(jiān)管效能。與此同時(shí),，監(jiān)管的主體不應(yīng)當(dāng)限于行政機(jī)關(guān),。“證照分離”改革后應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo),、企業(yè)自治,、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督,，通過(guò)多元監(jiān)督機(jī)制保障經(jīng)營(yíng)主體嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定,，健全多元共治、互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局,。

　　（清華大學(xué)法學(xué)院教授 余凌云  清華大學(xué)法學(xué)院博士生 鄭志行）