上海市司法局副局長,，法學(xué)教授 羅培新

　　眾所周知，世界銀行對全球190個經(jīng)濟(jì)體的評估中,，“開辦企業(yè)”是首要指標(biāo),。近年來，市場監(jiān)管部門以市場主體感受度為出發(fā)點(diǎn),，銳意改革,，守正創(chuàng)新，該項指標(biāo)從2015年全球排名第128名,，大幅躍升至2019年第28名,，為我國全球排名的顯著提升，作出了重要貢獻(xiàn),。

　　筆者近四年來,，參與了與世行所有場次的最終磋商，深知世行的每一項指標(biāo),，都承載著核心價值,。而這一核心價值的實現(xiàn)，均有賴于規(guī)則的支撐,。我國《市場主體登記管理條例》即屬這方面的重要行政法規(guī),，它既吻合世行的方法論，又是京滬兩地實驗性制度變革之集大成，無疑意義非凡,。

　　與世行營商環(huán)境評估的方法論一脈相承

　　世界銀行“開辦企業(yè)”記錄創(chuàng)業(yè)者(entrepreneur)要開辦并正式經(jīng)營一家工業(yè)或商業(yè)企業(yè)時,，法律正式要求或?qū)嵺`中通常遵循的所有程序、完成這些程序的耗時和費(fèi)用,，以及最低實繳資本,。

　　根據(jù)世行的方法論，程序,，是指企業(yè)創(chuàng)辦人與外部人員（政府機(jī)構(gòu),、律師、審計人員或公證人員）之間的互動,。時間,，是指完成一個程序所需時間的中間值。世行假設(shè)每個程序的時間為1天,，那些可在網(wǎng)上完整完成的程序,，時間則為半天。費(fèi)用,，以經(jīng)濟(jì)體人均收入的百分比來記錄,，包括所有的官方費(fèi)用，以及法律要求的專業(yè)人士服務(wù)費(fèi),。而最低實繳資本則根據(jù)各經(jīng)濟(jì)體的公司商事法來確定,，我國是零，此項指標(biāo)拿到了滿分,。

　　以上方法論的基礎(chǔ)是,，公共選擇理論中的“捕獲理論”認(rèn)為，嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)則提升了準(zhǔn)入門檻,，阻止了競爭者的進(jìn)入,，形成了從業(yè)者更強(qiáng)的市場支配力，而不是更大的消費(fèi)者利益,。公共選擇理論中的“收費(fèi)亭理論”認(rèn)為,，行政管制存在的一個重要原因，是為了授予經(jīng)辦人拒絕的權(quán)力來謀取私人利益,。

　　因而,，對于開辦企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)盡一切努力,，取消一切不必要的管制,，減少不必要的程序，壓減一切可能的時間和費(fèi)用,。

　　《市場主體登記管理條例》嚴(yán)格遵循世行方法論,，在壓減程序,、時間與費(fèi)用方面，作了非常細(xì)致的規(guī)定,，具體體現(xiàn)在：

　　其一，規(guī)則一體適用,。整合已出臺的關(guān)于市場主體登記管理的行政法規(guī),，對在我國境內(nèi)以營利為目的從事經(jīng)營活動的各類企業(yè)、個體工商戶,、農(nóng)民專業(yè)合作社等登記管理作出統(tǒng)一規(guī)定,。這樣，各類市場主體都能夠通過該條例獲知登記的條件和要求,，而不必在散落于多個法規(guī)甚至規(guī)章中的規(guī)則中,，找到適于自己的那些條款。

　　其二,，提升登記便利度,。該條例推行當(dāng)場辦、一次辦,、限時辦,、網(wǎng)上辦、異地可辦,。同時,，條例明確，登記機(jī)關(guān)對申請材料符合法定要求的應(yīng)予當(dāng)場登記,；不能當(dāng)場登記的,，一般應(yīng)在3個工作日內(nèi)予以登記。所謂當(dāng)場辦理,，是指當(dāng)事人可以現(xiàn)場等待,，營業(yè)執(zhí)照甚至立等可取，而不必來回折返,。

　　其三,，精簡申請材料和登記環(huán)節(jié)。登記機(jī)關(guān)能夠通過政務(wù)信息共享平臺獲取的相關(guān)信息,，不得要求申請人重復(fù)提供,。申請材料不齊全或不符合法定形式的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)一次性告知申請人需補(bǔ)正的材料,。

　　集地方制度變革之大成,，并持續(xù)優(yōu)化

　　作為世行營商環(huán)境評估的指標(biāo)城市，北京與上海的制度變革,，總是春江水暖鴨先知,。關(guān)于電子印章,、電子營業(yè)執(zhí)照的效力，經(jīng)歷了一番曲折,。

　　2019年4月4日,，在市場監(jiān)管總局營商環(huán)境“開辦企業(yè)”的調(diào)研與督查進(jìn)行之中，市場監(jiān)管總局登記注冊局的同志介紹得非常清晰,，歸納下來,，有以下數(shù)點(diǎn)：第一，市場主體登記,，必須強(qiáng)化線上流程,，能夠在線上完成的，都在線上完成,。第二,，社保登記與員工登記，整合進(jìn)企業(yè)注冊登記平臺和單個申請表中,。第三,，電子印章，引入安全數(shù)字認(rèn)證系統(tǒng)或使用授權(quán)人員簽字代替公司印章,，世行認(rèn)可電子印章,；第四，引入電子發(fā)票,，特別是將電子發(fā)票的覆蓋范圍擴(kuò)大到增值稅專用發(fā)票,。

　　關(guān)于電子印章，印章的法律意義就是主體身份與意識表示的識別,，既然電子技術(shù)已經(jīng)比較成熟,，在政務(wù)領(lǐng)域普遍適用了，就完全可以適用于商務(wù)領(lǐng)域,，也就是說,，企業(yè)設(shè)立者在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的時候，自動生成一個電子印章,，同時交付密鑰,，企業(yè)如果需要，可以自行刻制物理印章,。另外,，企業(yè)也可以在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的時候，申領(lǐng)發(fā)票,，這樣就可以減少兩個環(huán)節(jié),，降低400元的費(fèi)用，我國的排名,，又可以提升,。

　　基于以上認(rèn)知,，2020年4月10日施行的《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十三條規(guī)定， 企業(yè)辦理政務(wù)服務(wù)事項,，使用的符合法律規(guī)定條件的可靠的電子簽名,，與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力；電子印章與實物印章具有同等法律效力,；電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力,，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外,。同年4月28日施行的《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十五條也有類似的規(guī)定,。

　　《市場主體登記管理條例》明確規(guī)定,，電子與紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照具有同等法律效力,。從而以位階更高的行政法規(guī)，確認(rèn)了此一制度安排,。

　　另一例子是關(guān)于“簡易注銷”,。上海在長時間的實踐探索基礎(chǔ)上，規(guī)定了簡易注銷制度,，即《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四十三條規(guī)定：對領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后未開展經(jīng)營活動,、申請注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的，可以適用簡易注銷登記程序,。企業(yè)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公告,，公告時限為二十日。公告期內(nèi)無異議的,，登記機(jī)關(guān)可以為企業(yè)辦理注銷登記,。

　　《市場主體登記管理條例》進(jìn)行了兩個方面的優(yōu)化：其一，將公債與私債的清結(jié)情況一體規(guī)定,。明確規(guī)定市場主體未發(fā)生或已清償債權(quán)債務(wù),、職工工資、社保費(fèi)用,、應(yīng)繳稅款等,，書面承諾承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任并按規(guī)定公示的，可按簡易程序辦理注銷,。其二,，明確規(guī)定個體工商戶無需公示。

　　不難看出,，《市場主體登記管理條例》集京滬多地制度變革之大成,，并以技術(shù)理性，予以持續(xù)優(yōu)化,。

　　強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,，合理分配審查責(zé)任

　　在優(yōu)化營商環(huán)境的時代背景下,，世界銀行評估的方法論帶來了兩方面的啟示：一方面，市場準(zhǔn)入,，大道至簡,，政府必須在簡化程序、縮短時間和降低費(fèi)用方面,，大幅降低制度性交易成本,；另一方面，必須強(qiáng)化市場主體設(shè)立登記的自我責(zé)任,，摒棄過往政府對登記行為予以信用背書的做法,，合理厘清市場、行政與司法的邊界,。

　　鑒此,，《市場主體登記管理條例》明確了誠信和監(jiān)管要求，要求市場主體實行實名登記,，對提交材料真實性,、合法性和有效性負(fù)責(zé)，并按規(guī)定公示年度報告和登記相關(guān)信息,。對登記時提交虛假材料或有其他欺詐行為的,，撤銷其市場主體登記，直接責(zé)任人3年內(nèi)不得再次申請登記,。登記機(jī)關(guān)根據(jù)市場主體信用狀況實施分級分類監(jiān)管,，采取“雙隨機(jī)、一公開”方式對登記事項進(jìn)行監(jiān)督檢查,。與此同時,，《市場主體登記管理條例》明確了違法行為的法律責(zé)任和處罰措施。增強(qiáng)處罰針對性,，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷營業(yè)執(zhí)照,，維護(hù)誠實守信、公平競爭的市場秩序,。

　　就此而言,，一個值得探討的問題在于，如果發(fā)生登記錯誤,，則如何分配相關(guān)各方責(zé)任,？筆者認(rèn)為，作為一種改革方向,，可以遵循以下法律路徑：其一,，將市場主體設(shè)立與變更登記的法律性質(zhì)，明確為行政確認(rèn),；其二,，明確市場監(jiān)管部門對于登記材料承擔(dān)形式審查職責(zé),；其三，一般領(lǐng)域的經(jīng)營范圍,，可采取自主申報,、平臺公示的做法，公司章程,、公司決議等公司自治事項,，由市場主體自行上傳平臺，并由其對真實性,、準(zhǔn)確性及有效性負(fù)責(zé),；其四，市場監(jiān)管部門通過形式審查完成登記,，事后證據(jù)表明,，登記所依賴的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系存在爭議而應(yīng)當(dāng)變更或撤銷登記時，不能認(rèn)為市場監(jiān)管部門此前的登記行為存在過錯,；其五,，行政相對人起訴市場監(jiān)管部門,，要求變更登記,，從而形成行政訴訟。如果法院經(jīng)審查認(rèn)定存在民事爭議,，則應(yīng)認(rèn)為不符合行政訴訟的起訴條件,，駁回起訴；民事基礎(chǔ)法律關(guān)系應(yīng)另行通過民事訴訟程序來認(rèn)定,；其六,，法院在民事訴訟中認(rèn)定的事實，市場監(jiān)管部門可以作為確定的證據(jù)來運(yùn)用,。市場登記中的行政審查與司法審查,，只有各安其份，才能各顯其美,。

　　立良法,，謀善治。期待《市場主體登記管理條例》為我國營商環(huán)境的優(yōu)化,，注入規(guī)則之力,！ （上海市司法局副局長 法學(xué)教授 羅培新）