原標(biāo)題：旅游資源屢遭破壞景區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題仍然突出

　　職責(zé)交叉拖了旅游資源保護(hù)后腿

　　●　近年來,，我國旅游資源遭破壞,、旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題日益突出,。這不僅給景區(qū)帶來負(fù)效應(yīng),，還阻礙了旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展

　　●　我國旅游資源保護(hù)存在的主要問題有以下幾點(diǎn):立法滯后和不完善，缺乏專門的旅游資源保護(hù)法,；已有法律法規(guī)存在交叉重疊，可操作性和技術(shù)性較差,，條塊分割和多頭管理，導(dǎo)致權(quán)限不清,、責(zé)任不明晰；處罰力度不夠

　　●　旅游文明是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，需要游客提高素質(zhì),、景區(qū)和政府各相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督，每一環(huán)都不能掉鏈子

　　關(guān)于旅游資源保護(hù)管理,，相關(guān)部門職責(zé)交叉且缺乏調(diào)節(jié)機(jī)制,，分權(quán)體制問題突出，導(dǎo)致管理難以實(shí)施,。建立科學(xué)完善的管理體制，才是保護(hù)管理旅游資源的重要措施,。

　　最近，一個(gè)越野車隊(duì)輾軋內(nèi)蒙古錫林郭勒草原的網(wǎng)絡(luò)視頻引起輿論一片嘩然,。從視頻內(nèi)容來看,，越野車在草原上快速轉(zhuǎn)彎，所經(jīng)之處,，泥草飛濺。草地被碾出多條溝槽,，植被遭嚴(yán)重破壞。

　　8月10日,，北京洪坦汽車訂制改裝中心總經(jīng)理李彬就此事錄制道歉視頻,，對(duì)視頻中涉及員工邵某予以開除，并稱今后每年將在多倫縣義務(wù)植樹10畝以上,。與邵某同行的4名越野車司機(jī)，迫于輿論壓力,，主動(dòng)歸案，接受罰款,、恢復(fù)植被、公開道歉等處理,。

　　隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游資源保護(hù)問題日益突出,，立法、執(zhí)法等問題也隨之凸顯,。

　　有專家告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，原國家旅游局于2007年9月4日發(fā)布的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第22條規(guī)定,，對(duì)于破壞旅游資源的行為，由資源所在地旅游行政管理部門對(duì)行為主體予以教育,、批評(píng)、責(zé)令其停止違法行為,，并根據(jù)法律、法規(guī),，協(xié)同有關(guān)部門作出相應(yīng)處罰。不過,，《暫行辦法》條款過于簡單，對(duì)破壞旅游資源行為的處罰也十分模糊,。《暫行辦法》作為部門規(guī)章,，層級(jí)過低，建議有關(guān)部門加快制定旅游資源保護(hù)法,。

　　旅游資源頻遭破壞

　　景區(qū)環(huán)境日益下降

　　近年來,，我國旅游業(yè)資源遭破壞、旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題日益突出,。

　　2017年8月，一組名為“八達(dá)嶺長城遭刻字”的照片在微博流傳,。有網(wǎng)友認(rèn)為，刻字行為“既沒禮貌也沒素質(zhì)”,。更有網(wǎng)友要求，“必須重罰,、依法追責(zé)”。

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),，長城遭刻字被曝光，已不是新鮮事,。北京的慕田峪長城、八達(dá)嶺長城等也出現(xiàn)刻字涂鴉者,，其中不乏外籍游客。

　　早在1961年,，八達(dá)嶺長城被國務(wù)院列為全國首批重點(diǎn)文物保護(hù)單位,；1982年，被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū),；1987年，被聯(lián)合國教科文組織列入《世界遺產(chǎn)名錄》,。

　　八達(dá)嶺長城景區(qū)工作人員稱，由于游客量巨大,，特別是在夏季旅游旺季，工作人員數(shù)量有限,，難以發(fā)現(xiàn)所有游客的不文明行為。游客如發(fā)現(xiàn)有人毀壞城磚,，可以向周圍的工作人員、公安人員等反映情況,，或者撥打投訴電話。

　　2018年8月,，一個(gè)游客破壞丹霞地貌的炫耀視頻引起關(guān)注。視頻中共有4名游客,，稱“不是說踩一腳需60年恢復(fù),，我們不知道踩了多少腳”,。在輿論壓力下,，4人最后主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)自首,。

　　在丹霞地貌踩踏事件發(fā)生后幾天，又有幾名游客在甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)戲水游泳并發(fā)抖音炫耀,，再次引爆輿論,。

　　今年5月3日，山東臨沂警方發(fā)布消息稱,，山東臨沂一處景區(qū)一塊上百萬年才形成的“比翼鳥”鐘乳石，遭3名游客暴力破壞,。日前，掰斷偷走百萬年鐘乳石的3名犯罪嫌疑人已全部到案,。據(jù)景區(qū)總經(jīng)理介紹，其中一只鳥的形狀已經(jīng)被全部破壞,，“基本沒有恢復(fù)的可能”。

　　貴州貴陽濕地公園管理處一名工作人員告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,，濕地公園直線長10多公里，面積大、戰(zhàn)線長,。盡管每天有60個(gè)保安24小時(shí)巡邏，但很少能當(dāng)場(chǎng)抓住一些惡意破壞公共設(shè)施的行為,。

　　游客的不文明行為，也讓景區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施遭殃,。

　　云南昆明一名景區(qū)管理中心負(fù)責(zé)人告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，他們景區(qū)一年的維護(hù)費(fèi)用是3000多萬元,，主要用于景區(qū)內(nèi)設(shè)施維修和建筑修復(fù)。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，破壞旅游資源，不僅給景區(qū)帶來了負(fù)效應(yīng),，還阻礙了旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展。

　　實(shí)施聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制

　　全面保障文明出游

　　游客破壞旅游資源,，將面臨怎樣的處罰?

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者查閱相關(guān)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn),，根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》相關(guān)條款,，刻劃、涂污或者損壞文物尚不嚴(yán)重的,，或者損毀文物保護(hù)單位標(biāo)志的,，由公安機(jī)關(guān)或者文物所在單位給予警告,，可以并處罰款。此外,，治安管理處罰法規(guī)定,，刻畫、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物,、名勝古跡的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)較重的,，處5日以上10日以下拘留,，并處200元以上500元以下罰款。

　　對(duì)于在長城上隨意涂鴉刻字的行為,，北京律師肖東平認(rèn)為,，由于這種行為比較普遍，且個(gè)案造成的影響較小,，在認(rèn)定是否給文物造成滅失,、損毀時(shí)舉證較難，因此處罰也比較困難,。

　　對(duì)于破壞“比翼鳥”鐘乳石的行為，有辦案人員告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,，在目前的法律框架下,，即便是10日拘留、500元罰款的頂格處罰,，也有些隔靴搔癢,。

　　近年來，旅游人數(shù)逐漸增多,。據(jù)官方統(tǒng)計(jì),，2018年，我國旅游人數(shù)55.39億人次,，比上年同期增長10.8%,；入出境旅游總?cè)藬?shù)2.91億人次,，同比增長7.8%。雖然目前大多數(shù)游客的文明素養(yǎng)普遍提升,，但仍然有部分游客有不文明行為,。

　　有專家認(rèn)為，游客素質(zhì)不夠高,，沒有保護(hù)國家文物,、愛護(hù)景區(qū)環(huán)境的意識(shí)，導(dǎo)致破壞旅游資源的行為頻現(xiàn),。但不文明行為差別很大,，有的需要法律強(qiáng)制手段,，有的則需要道德引導(dǎo),，相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)不文明現(xiàn)象進(jìn)行梳理分類,，有針對(duì)性地進(jìn)行處理,。

　　2018年9月，文化和旅游部公布了一批旅游不文明行為記錄,，3名游客被列入“黑名單”,。其中，河北游客王某,、張某在馬來西亞水上清真寺的矮墻上跳熱舞,，違反了當(dāng)?shù)刈诮探���,，引起�?dāng)?shù)厣鐣?huì)不良反響,，有損中國游客的文明形象；湖北游客彭某在大理市游玩的過程中用兒童玩具擊傷紅嘴鷗,，造成嚴(yán)重的社會(huì)不良影響,。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，經(jīng)旅游不文明行為記錄評(píng)審委員會(huì)審定,，3名游客納入旅游不文明游客記錄期限均為3年,。

　　截至目前，共有35人被納入旅游“黑名單”,。游客不文明行為記錄形成后,，旅游主管部門要通報(bào)游客本人，提示其采取補(bǔ)救措施,，挽回不良影響,，必要時(shí)向公安、海關(guān),、邊檢,、交通、人民銀行征信機(jī)構(gòu)通報(bào),。　

　　接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，旅游文明是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，僅靠游客個(gè)人的文明出游不能造就文明氣象，還需要景區(qū)和政府各相關(guān)部門監(jiān)督,，每一環(huán)都不能掉鏈子,。

　　呼喚出臺(tái)專門法律

　　有效保護(hù)旅游資源

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，歷年來，世界旅游組織及國際教科文組織為保護(hù)旅游資源和環(huán)境,，制定了一系列國際文件:《旅游權(quán)利議案》(1985),、《旅行者守則》(1985)、《海牙旅游宣言》(1989),、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(1972),、《可持續(xù)旅游發(fā)展》(1995)、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃》(1995),。這些文件為全世界保護(hù)旅游資源與環(huán)境提供了有效的法律依據(jù),，也促進(jìn)了各國對(duì)旅游資源實(shí)施立法保護(hù)。

　　2013年10月1日起,，《中華人民共和國旅游法》開始實(shí)施,。旅游法作為旅游產(chǎn)業(yè)的高位階法，提出了對(duì)旅游環(huán)境依法保護(hù)的原則和總體要求,，對(duì)各旅游法規(guī)之間的銜接作出原則性規(guī)定,，指導(dǎo)各地方法規(guī)的修訂與完善。因此,，很多人對(duì)旅游法在旅游資源的保護(hù)上寄予厚望,。

　　不過，有專家告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,，旅游法全文共112條12000多字,，涉及旅游設(shè)施、資源及旅游者三方面的環(huán)境保護(hù)規(guī)定總和約為7%,，其中環(huán)保設(shè)施要求占1.8%,，資源保護(hù)和游客行為規(guī)范分別為2.7%左右。然而,，在旅游資源環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定,，旅游法缺乏可操作的處罰條款，無法有效凸顯環(huán)境保護(hù)在旅游發(fā)展中的重要地位,。

　　據(jù)四川成都一景區(qū)負(fù)責(zé)人楊先生介紹,，旅游法未明確執(zhí)法主體，不夠細(xì)化,，管理起來有難度,。遇到不文明的行為，他們只能制止,�,！盁o論是旅游法,，還是治安管理處罰法，都沒有說誰來處罰,，損毀到什么程度處罰多少,。”

　　由于我國專門針對(duì)旅游資源保護(hù)的法律尚未出臺(tái),，目前執(zhí)法的依據(jù)分別有《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》,、文物保護(hù)法及其實(shí)施細(xì)則、自然保護(hù)區(qū)條例,、森林公園管理辦法等單項(xiàng)旅游環(huán)境資源保護(hù)法,。此外，在環(huán)境保護(hù)法,、城市規(guī)劃法,、礦產(chǎn)資源法、森林法,、《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,、水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中也有部分規(guī)定,。

　　湖南省一位不愿透露姓名的旅游行政管理部門官員認(rèn)為,，上述法律法規(guī)，分別對(duì)應(yīng)不同的管理部門,。這些管理部門職責(zé)交叉并且缺乏調(diào)節(jié)機(jī)制,，分權(quán)體制問題突出，使得管理難以實(shí)施,�,！笆聦�(shí)上，建立科學(xué)完善的管理體制,，才是保護(hù)管理旅游資源的重要措施,。”

　　《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第44條明文規(guī)定:違反本條例的規(guī)定,，在景物,、設(shè)施上刻劃、涂污或者在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的,，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施,，處50元的罰款；刻劃,、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物,、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定予以處罰,；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任。

　　江西南昌一景區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,，對(duì)于一些當(dāng)場(chǎng)被抓住現(xiàn)行的惡意破壞公共設(shè)施的行為,，保安人員對(duì)其最重的處罰就是將破壞者送到當(dāng)?shù)嘏沙鏊��,！氨M管故意損毀名勝古跡罪早已寫入刑法,，在理論上無論是造成名勝古跡嚴(yán)重?fù)p壞，還是造成惡劣影響的以及抗拒他人制止的,，都達(dá)到了入罪的門檻,。但在實(shí)際中，對(duì)于破壞景區(qū)的刑事追責(zé),，卻形同虛設(shè),。”

　　一名游客因懷疑貴州龍洞景區(qū)景物是人工做成,，竟用腳踢方式,，將一根生長了上億年的小石鐘乳踢斷，被監(jiān)控全程記錄,。最終景區(qū)對(duì)這名游客僅處以500元罰款,，行政拘留10日。前述那名在甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)游泳的游客,，僅作出書面道歉和保證,。

　　有專家對(duì)我國旅游資源保護(hù)進(jìn)行了分析，認(rèn)為存在的主要問題有以下幾點(diǎn):一是立法的滯后和不完善,，主要表現(xiàn)在缺乏專門的旅游資源保護(hù)法,，針對(duì)少數(shù)民族文化旅游、溫泉旅游,、生態(tài)旅游等專項(xiàng)旅游資源的保護(hù)方面存在立法空白,；二是已有的法律法規(guī)存在交叉重疊，可操作性和技術(shù)性較差,，而條塊分割和多頭管理,，造成政策法規(guī)實(shí)施中權(quán)限不清、責(zé)任不明晰,；三是處罰力度不夠,，人們破壞資源獲取的利益遠(yuǎn)大于接受處罰的損失，導(dǎo)致法律本身無法起到保護(hù)資源的作用,�,！�